我市新农村法治建设存在的问题和对策

农业、农村和农民问题，是关系党和人民社会主义事业发展的全局性和根本性问题。建设社会主义新农村，是党中央从贯彻落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的全局出发做出的重大战略部署，是我国现代化建设进程中的重大历史任务。

党中央关于制定“十一五”规划建议中对新农村提出的总体要求是：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”， 而要实现这五点要求，就必须把农村、农业、农民放到一个新的法律环境和制度环境中，并以法律和制度来保障新农村获得更多的发展空间与动力。

胡锦涛总书记在省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班开班式上强调，建设社会主义新农村，“要扩大基层民主，搞好村民自治，健全村务公开制度，开展普法教育，确保广大农民群众依法行使当家作主的权利”，并把加强基层民主法治建设作为当前和今后一个时期，建设社会主义新农村的六项重点工作之一。

因此，加强法治建设不仅是新农村建设的必然要求，也是新农村建设的重要内容。随着国家法治进程的推进，我们的社会在向着法治社会不断地发展的过程中，加快农村法治化进程，成为促进新农村建设的重要支撑和必要保障。但是，现实中的农村仍然存在农民法律意识落后，村民自治制度在实践中存在缺陷和不足，农村法律制度不健全，农村执法混乱，农村法律服务不到位，司法救济不力，司法不公正等现象和问题，需要我们不断探索，不断实践。

一、新农村法治建设的基本情况

1998年11月4日第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过了《村民委员会组织法》，1998年11月4日公布施行。昆明市有14个县（市）区、98个乡镇、1257个村民委员会、9651个自然村，至今已经依照该法律规定进行了三次村民委员会换届民主选举，健全了村民自治组织，有了基本的制度。2004年７月，司法部和民政部联合在全国范围内开展“全国民主法治示范村”命名表彰活动，我市的晋宁县昆阳镇礼智村委员会（2个村民小组，1406人，人均耕地、0.36亩）被命名表彰。

其特点是：村级组织健全有力，村党组织领导核心作用充分发挥；法制教育扎实有效，村民法律素质明显提高；民主制度规范完备，村务公开、民主管理落实到位，村级管理规范有序；农村社会稳定，经济社会和谐发展。

2006年中共昆明市委《中共昆明市委关于推进依法治市建设法治昆明的实施意见》，对新农村法治建设提出了具体安排。

二、新农村法治建设中存在的问题

（一）农民法律意识落后

在依法治国、依法治区的层层推进下，多年来农民的法律意识虽已有所提高，比如农民打官司知道请律师、民告官现象的出现、农民的维权意识大大增强了等，就在一定程度上说明了这一现实。但就整体来看，农民的法律意识仍远远落后于现代法治建设进程的要求，也严重阻碍着农村法治建设，从而阻碍了新农村建设的推进。

1、“关系”比法律重要

中国几千年封建文化在农民身上的体现的是“人治”，而非“法治”，加之，现实生活中，有着诸多的非法治的现实存在，法治的不完善。造成不仅是农民，而是在人们的思想意识中，根深蒂固地普遍存在“关系”比法律重要。因此，农民因为经济纠纷要与别人打起了官司，即便确信自己有理能打赢，但也要在通过正常司法渠道向法院起诉的同时，千方百计地托人找关系，因为他们更相信的是人治，而不是法律。请律师也是依赖于律师的关系背景。

2、法律就是“管人的”、“限制你的”，也就是法律即义务的思想认识占据了多数人的认识。

法律即义务的思想认识在农村村民中还普遍存在，在这种思想认识的指导下，农民对国家的法律，看到的只是其强制性的一面，即所谓的“管人的”、“限制你的”，而对其权利保护的一面却知之甚少。农民的权利意识愈加淡薄，从内心中对法律愈加会排斥更加难以接受。特别是那些为了整个社会的长远利益或未来利益考虑而制定的法律，在农村很难在短时期内获得人们的认同。而且，长期以来，我们宣传的都是注重法律的规范、制裁的一面，而对权利一面都不太注重宣传、落实。
3、“权力就是法律”思想，深深扎根于农民的意识之中

从传统制度来看，封建专制传统比较多，民主法制传统很少。农民从封建社会以来就处于社会的最低层，更多的是接受统治，习惯于服从，做“良民”。“权力就是法律”，在农民心中“权大于法”的封建专制思想，深深扎根于农民的意识之中。导致农民不知道、不习惯、也不敢用法律来维护自己的利益。大多数的人都认为法律是当官人的事，是政府的事，而他们自己只能为当权者服务；法律只不过是当权者用来统治他们的工具。农民们盼望清官，但却对法律敬而远之。最终将导致法律的瘫痪，法治进程的停滞

4、在客观上，执法不严、司法腐败、权力滥用的存在，影响着农民的法律意识。

由于我们国家、社会的文化、制度基础，整个社会还正从“人治”向“法治”过度阶段。因此，执法不严、法律不公正、司法腐败、权力滥用等现象依然存在，客观上造成了农民普遍认为“法律没有用”，对法律不去了解，不认同，不执行。

5、宗法观念还的存在家法族规

农民间发生了纠纷，大家都愿以私了解决，而不愿诉诸法律。一些纠纷发生后，当事人更愿意找当地的，长辈、“说话算数的人”、“村干部”来解决。这是严重的宗族意识，是他们常常以家法、族规代替国法，讲人情，不讲法律。宗法观念的存在，排挤了法律对农村法治的作用，使法律无法在农村中得到顺利贯彻实施，法律权威感在农村的丧失。

6、农村村民的法律知识少。村民在自身权利被侵害时，要么浑然不知，以“法盲”、“法愚”的形态展现于社会；要么屈从于权威，忍气吞声；要么置法律规定而不顾，“以暴制暴”。

（二）村民自治制度不完善

法治建设需要社会绝大多数成员的共同参与，这就要实行政治民主。《村民委员会组织法》是农村村民自治制度的根据和政治民主的保障。《村民委员会组织法》为农村实行民主管理、民主决策、依法治村提供了法律保障。农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，是我国解决农村基层直接民主的一项基本政策，成为一项农村基层民主的重要制度，是农村政治民主的具体体现。随着《村民委员会组织法》的颁布，我国农村政治民主程序从制度上得到了根本性改变，取得了一定成功，积累了相当的经验。但从新农村法治要求的标准来看，这种好的制度安排在实践中尚有较大的缺陷，已成为新农村法治进一步推进的障碍。

1、村民委员会的议事、决策民主程度不高，村委会公开办事制度不完善。

在农村，农民对村委会的议事决策参与很少，甚至大部分的村委会决议农民都不知道。在村务不透明不公开的情况下，村民自治导致了村干部说了算，村民自治流于形式，无法真正体现政治民主的本意。

2、村民委员会的法律地位不明确，村委会与村党支部、乡镇府的关系也不顺畅。

现阶段，在农村社会管理体制中存在着乡镇政府的行政管理权和村民自治权，两种相对独立的权力。在这样一个体制和局面下，根据法律、法规和国家体制规定，权力的性质是明确的，但在实际工作中,二者却经常发生矛盾。一是，村自治组织擅自作出不属于村自治范围的决定，或随意增加村民的非法定义务，违法限制村民的自由权利，或无正当理由，拒不接受乡镇政府布置的国家各项任务。二是，村民自治在一定程度上名存实亡，乡镇政府仍把村委会当作自己直接的下属行政组织，沿用传统的领导方法进行指挥管理，或继续控制村委会的人事权，对经村民民主选举产生的干部随意调动、任免，或对属于村委会自治范围内的生产、经营等村务活动横加干涉，随意发号施令。三是，乡镇党委、村党支部有超越自治的一切权利，以党的领导、党组织决定任意对抗自治权。这些现象，在广大农村具有一定的普遍性，村民委员会与村党支部的关系，与乡镇基层政府的的关系理不不顺，导致以“党代民”、“以政代民”的问题十分严重。

3、村民民主自治的积极性、主动性不高。

民主是法治的前提和条件，法治是民主的基础和保障，而民主法治根本的是要为社会带来利益。由于村民的法律意识比较薄弱，农村的经济发展发展相对滞后，农民的收入还不理想，村民自治组织又难以为村民提供良好的社会服务。因此，村民自治运作效果不理想，村民参与自治的积极性和主动性不高。

（三）农村法治制度不健全

制度是实现法治的前提和保障，法治制度是保证法律的实施，确保法律规定的原则、权力、责任、权利、义务能够统一的、普遍地、公平地实施的基本方案和细则，同时也是法治的构成部分，也是法治的基本依据。目前，农村的法律制度还很不完善：

1、法律制度不健全，不完善，有的领域存在立法上的空白，一些急需的法律尚未制定出来，使广大农村基层干部和群众无法可依。

2、立法层次低。不少仍停留在行政法规、地方法规和部门规章的层次上，缺乏较高的法律效力，且法律法规的内容政策性强，规范性、可操作性差。

3、内容过于原则，规范性、可操作性差，特别是缺乏必要的法律责任，难以发挥法律规范的强制功能。

4、有些法律法规没有适时修改，已不能适应新农村建设的客观需要。

5、缺乏农村法律援助制度。国务院制定了《法律援助条例》，实行法律援助制度，但那是针对全社会的，在农村往往不到位或无法发挥作用。

6、村民选举和村务管理，缺乏程序方面的法律、法规，使这一方面比较随意，甚至套用行政选举、行政管理的模式，造成不良后果。因此，应尽快建立和完善农村法治制度体系，从制度上确保农村法治健康有序的发展。

（四）农村执法、司法问题存在

根据法治理念，必须通过公平有效的执法，来真正体现法的作用和价值。在市场经济条件下，政府行为也必然要体现为法治化。然而，现实情况是各级职能部门、乡镇政政府、基层干部，长期习惯于依靠行政命令，而不是善于运用法律手段来管理农村。在这样的情况下，司法是老百姓获得救济的最后一道屏障，也是维护社会公正、保障法律得以实施的关键一环。但事实并非如此，司法机关立案不及时，惩处不力，徇私舞弊，枉法裁判、裁判不公、执行不力等现象仍然存在。有法不依和执法司法领域的腐败现象，使一些农民对法律的信仰发生了动摇。

（五）农村法律服务不到位。

现在的法律服务机构，80%在城市，他们服务的对象、范围和重点也是在城市和中高收入人群。而占总人口70%的农民、土地面积90%的农村，恰恰不是服务的重点。包括政府司法部门的配置，法律服务机构的设置上也未充分考虑。农村、农民只能得到相对不专业的“人民调解员、基层法律工作者”的服务，在新形式下，完全无法满足新农村法治建设的需要。

三、新农村法治建设的对策和建议

（一）新农村法治建设应以“法治”为最高原则

1、法治统一原则。

法治统一是国家的基本法治原则，维护国家的法治统一不仅是对于国家法治建设的整体性要求，也是对于新农村法治的具体要求。要求我们采取有效措施保障有关农业、农村的法律，在执行时，真正做到法律得到广大农民的普遍遵守，不因对象、时间和空间的差异而有不同。

2、法律至上原则。

在新农村法治建设中，要彻底树立“法律至上”，而非“权力至上”的观念，这需要我们全面改革与完善包括执法、司法、法律监督、法律宣传以及广大农民守法在内的农村法制的实施保障体系，真正使法律成为农村、农民的“权力”、“权利”，是、农村、农民自己的法律。

3、 坚持和完善村民自治原则。

中共十五届三中全会专门针对农村法治建设提出了要求，指出农村法治建设必须承认和充分保障农民的自主权，把调动广大农民的积极性作为制定农村政策的首要出发点。这是政治上正确对待农民和巩固工农联盟的重大问题。是农村经济和社会发展的根本保证。调动农民的积极性，核心是保障农民的物质利益，尊重农民的民主权利。在任何时候，在任何事情上，都必须遵循这个原则。

村民自治是符合农村的民主制度，是农村和谐的有效途径，村民自治的基本原则是：自我管理、自我教育、自我服务。体现为村民的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四项民主权利和民主制度，在过去的实践中，这一制度有着不完善的地方，有待于我们逐步加以完善和发展。

4、政府适度干预原则。

新农村法治建设是关系改革开放和现代化建设全局的重大问题，因此，新农村法治建设必须坚持政府适度干预的原则。但这种干预的行为和限度必须限定在依照《村民委员会组织法》和相关农业、农村的法律法规的前提下，通过法律的方式监督，做到谨慎干预和适度干预。

（二）积极培育农民的法律意识

农民的法律意识，是指农民关于法律的心理、知识、观念和思想的总和，体现其对法律现象的认知与评价。落后的法律意识与加强新农村法治建设的需要极不相称，新农村法治建设，就必须培养农民的法律意识，法治理念、树立一种基本的法治精神。

1、完善法律体系，为新农村法治建设创造有法可依的环境

关于农村立法建设，一方面要加强地方性法规建设力度，通过经济立法或行政立法来反映农民的一些切实要求。如减轻农民负担、稳定和完善家庭承包责任制等方面的立法。可以把一些政策、措施进行提炼、规范，上升到法律的高度。同时，可以考虑在不违反国家法律的前提下，吸收一些切合当地实际和农民生活的习惯。

2、加强农村的执法和司法，为农民转变法律观念创造条件

执法、司法的效果，直观的影响着群众的法律观念、意识。要求我们改革现有执法司法体制。建议将执法重心适当从市、县移至乡镇，对一些简单案件就地审理，就地判决与执行，降低诉讼成本，使更多纠纷进入法律处理程序；其次，完善司法、执法的内部制度建设，努力提高基层司法、执法工作人员自身素质，进一步强化执法责任制和错案追究制，不断提高办案质量和办案效率，从内部杜绝腐败现象，做到有法必依，执法必严，公正执法。第三，完善法律监督体系，切实保护农民的合法权益。依据法律规定，使法律监督制度化、程序化和经常化，发现问题必须依法查处。坚持村级财务、政务、事务公开制度，保护农民自主生产经营权，切实为农民提供行政和司法援助。

3、通过依法实施村民自治，培养农民的法律意识

农村中普遍存在着二个行为标准，即农村习惯标准和国家法律标准，农村习惯经常取代国家法律。要改变这种状况，实施村民自治就是一个好的途径。村民根据国家法规，结合本区域情况制定自己的乡规民约，参与农村政治生活，对自己的事务实行民主管理。乡规民约的制定，使国家的法律与农村的习惯法可以结合起来，既弥补了国家法律对农村的空缺和局限性，又能使农村中合乎社会发展的习惯做法得到进一步发扬，使乡规民约的遵守有着内在的自觉自愿的精神基础。同时，乡规民约不得违背国家法律，村民们参与乡规民约的制定，不仅拉近了与国家法律的距离，产生极强的法律意识，还能被激起权利意识、主体意识，进而养成对法律的追求、渴望、崇拜等现代法律意识观念。但现在的问题是，许多地方制定的乡规民约，要么违反法律法规，要么制定时根本未吸收村民的普遍意志，一些乡规民约简单，不准确。这需要我们有关部门，有关机构予以帮助和引导。

4、加强对农民的法制宣传教育，着力提高其法律素质。

法制宣传教育是培养正确法律观念的重要举措。我们要转变法制教育导向，变单纯的守法教育为公民意识的培养，特别是普法教育、宣传媒介等更应把引导和强化公民对国家制度、法律制度的合理性、合法性认同，作为重中之重，进而塑造公民积极的守法精神。我们应突出实践针对性，要使农民从被动接受变为主动学习法律。在内容上，要尽量与农民的实际生活结合起来，针对农民在实际生活中的法律需求进行培训，告知农民的法定权利与义务，进行法律至上观念的教育；在组织形式上，要讲究实效，转变法制宣传模式，采取司法机关到事发地点公开办案，以案讲法等多种形式。把法制宣传教育纳入政府对农村公共服务的重要内容，开展法制宣传资料进乡村、法制信息进乡村、法制文艺进乡村、法律服务进乡村活动，做好农村法律服务工作，为农民咨询法律、运用法律提供便利。

（三）完善和发展基层民主与自治制度

由于受传统观念的束缚和农民自身素质的限制，村民自治还不健全、不规范，尤其是农村封建意识和宗族观念的消极影响还远远没有完全消除。因此，必须把依法推进村民自治作为新农村建设一项基础性工作，不断提高农村基层民主管理的层次和水平。要坚持以民为本，把保障和实现村民的民主权利落到实处，教育和引导村民增强参政议政的意识和能力。着重完善各项制度，逐步实现农村民主的制度化、规范化。

1、完善村民委员会民主选举制度。

选举权和被选举权是宪法赋予每一个公民的一项基本政治权利，在农村的政治生活中，村民委员会是广大村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。民主选举是村民自治的重要环节，严格依照法律的规定，公平、公正、公开地进行直接选举，把群众拥护的、真心实意为群众办事的人，选进领导班子，就是广大农民最直接的、最大的政治利益所在。现行的《村民委员会组织法》，就村民委员会的选举制度做出了比较完整的规定。但是，这一制度的法律规定还是原则性的，缺乏详细的、程序性的实施细则。需要有权的地方立法机关能够严格按照宪法和法律的授权，就村民委员会的选举办法作出进一步的规定。

 2、完善村民委员会的民主决策和管理制度。

为了防范村民委员会少数人的决策和管理的随意性可能给村民的重大利益造成损害，必须从农村的实际情况出发，健全和发挥以村民大会（村民代表大会）为形式的多数人民主决策和管理机制的积极作用。凡是涉及村民利益的重要事项、制定村民自治章程和村规民约，都须提请全体村民或村民代表会议讨论，按多数人的意见作出决定，以充分实现村民自治。

3、发展民主监督制度。

有的村村民大会因各种各样的原因很难按时、保质保量的召开，村民代表会议制度行同虚设，因此靠村民大会或村民代表会议来监督，制约村委会的权力往往会落空。有的村试行村村民代表大会、理事会、监事会的体制，但也很难真正发挥作用或效果不明显。有的村的村民由于惧怕村干部的报复，农民“告状”或上访的风险成本增高，所以民主监督的渠道并不畅通，监督不力，致使村委会、村干部的权力难以受到制约，而在《村民委员会组织法》中有无具体的规定。因此，建议在法律中作出原则规定，要求村民委员会在制定自治章程、村规民约时，要依照法律规定制定具体的监督办法。

（四）整顿司法秩序，维护司法公正

保证法律制度的公平与公正，加强农村司法干部队伍的素质建设和坚持司法独立以保证农村司法的公正。重新配置新农村建设中的司法资源，建立起有利于切实保障和维护农民人身权利和实际利益的制度安排和基础秩序。

（五）充分发挥法律服务工作为新农村法治建设服务的职能作用。

发挥律师、公证的法律咨询作用，组织和引导他们充分发挥自身法律专业特长，运用多种形式，大力开展法制宣传，不断提高农民依法办事的能力。发挥法律促进作用，通过开展法律顾问工作，帮助乡镇政府、村民委员会制定和完善规范性文件，依法进行管理和自治，促进农村民主选举、民主决策、民主管理、民主监督；帮助乡镇企业、个体工商户建立和完善内部管理制度，办理法律事务，促进农村经济快速发展。发挥法律维权作用，通过代理诉讼和非诉讼法律事务，最大限度地保护农民的合法权益。发挥法律扶助作用，面向农村积极开展法律援助工作，建立农村法律援助中心，为生活贫困、缺乏支付能力的农民，特别是老、弱、病、残的农民和妇女、儿童提供免费法律服务，做好对农民工的法律服务和法律援助工作。