建立和完善信访听证制度研究

一、听证制度的起源

听证制度是现代民主政治的产物，起源于英美法系的“自然公正原则”，最初主要适用在司法领域，被称为司法听证。由于其公正性，后逐渐被适用在立法领域，称为立法听证。进人20世纪后，听证程序进人了行政领域，称为行政听证。美国是最早在法律上确立听证制度的国家，1946年美国的《联邦行政程序法》规定：凡行政机关作出涉及公民利害关系的行政决定，包括制定行政规章和行政裁决，都应当给予利害关系人陈述意见的机会，除非法律有例外的规定。该法的制定，改变了传统以行政效率优先的行政法原则，而代之以保障公民基本权利和对行政权力的行使加以控制的行政法原则，并为许多国家所仿效。

我国的听证程序产生于1996年通过的《行政处罚法》，《行政处罚法》就是借鉴了美国的听证制度，在法律制度上首次引入了“听证制度”，该法规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或执照、较大数额罚款等行政处罚决定前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；当事人要求听证的，行政机关应当组织听证”。1998年施行的《价格法》也确立了听证制度，并开创了我国行政决策领域引入听证制度的先河。2000年的《立法法》确立了立法听证，规定以听证会等多种形式立法，立法听证为广泛收集全体公民、法人、其他组织以及行政机关的立法智慧提供了一个有益的渠道。2004年7月1日施行的《行政许可法》规定法定的行政许可事项应当举行听证。2005年5月1日施行的国务院《信访条例》确立了信访听证制度，条例第31条第2款规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定”。至此，我国已经有四部法律和一部行政法规明确规定了听证制度，听证制度被确认为一项重要的法律制度。

二、信访听证制度的性质、特征

1、信访听证制度的概念

信访听证制度是指处理信访案件的机关在作出影响信访人和被信访人合法权益的决定之前，采取听证会的形式，由信访人、被信访人及第三人就特定信访事项，向处理信访案件的机关表达意见、提出示证据、陈述申辩、质证，处理信访案件的机关听取意见、审查、核实并认定证据，并作出决定的一种制度。

2、信访听证制度的性质

信访听证的实质是听取意见，弄清事实、发现真相，给予当事人就重要的事实、证据提供质证的机会，保护信访人的合法权益；规范国家机关办理信访事项的程序和信访人的信访行为，最终实现依法处理信访问题；

信访听证的本质在于公民运用法定权利对抗有关机关可能的不当公权行为，缩小公民与国家机关之间因地位不平等、不相称所造成的巨大反差。保证信访事项处理决定的合法性与公正性，确保当事人的合法权益不受侵犯，督促有关国家机关依法处理信访事项。

3、信访听证制度的特征

（1）、双向选择性

信访人有权选择是否申请举行听证，听证机关根据具体情况，可以决定是否举行听证，信访部门的最终处理建议信访人有权选择是否采纳。

（2）、权利平等性

信访听证中，信访人与被信访单位均有平等的陈述、举证、质证、辩论的机会，听证主持人不能剥夺任何一方当事人的陈述、申辩权利和机会。

（3）、现实教育性

听证主持人通过听证，弄清事实后，可以依法向信访双方当事人阐明过错责任，解释哪些行为是合法的，哪些行为是违法的，使信访双方当事人认识到自己的问题和应负的责任。听证主持人解释法律、法规的过程，实际上也是法制宣传教育的过程。其他信访听证参加人通过听证会，也会受到生动的法制教育，并可能教育、帮助到信访当事人。

（4）、程序保障性

信访听证会是一项程序性很强的法律制度，包括主持人的确定，书面通知各方的当事人听证的时间和地点，告知听证当事人的权利和义务，当事人各方的发言顺序等。都要严格按照程序进行，保证使各方当事人的权利和义务得到程序性的保障。

（5）、应用合法性

信访听证应依法进行，对信访听证事项的评判、解释，主要是依据法律、法规、规章制度和政策，各方信访当事人，包括听证机关、听证员和其他参加人均应遵守法定程序和规则。

（6）、自然公正性

信访听证的整个过程，均依据法律、法规、规章、制度和政策进行，各方当事人均有平等的陈述、申辩的权利，充分尊重客观事实和人权。

三、信访听证制度的作用和价值

从当前的实际情况来看，信访还未建立自己的程序，这是信访很不完善的地方。因为缺乏程序支持，使信访这一制度难以有效运作。另一方面，信访案件，尤其是复杂、疑难的信访案件，决不是仅仅依靠信访部门单方面的力量就可以解决的，它受到各种因素的影响，其中非常重要的就是信访人的心态及合作态度。

信访人的心态是指其对信访部门是否公正处理信访案件的评价，以及对信访当事人是否尊重的感受。当事人的心态是抽象的，但表现在信访中却是对信访案件处理的合作或抵触情绪。听证是化解信访人对信访部门产生的抵触情绪的重要途径，因为听证在于“听”，不仅是主持人、听证员听，而且信访人、其他参加人也在听，各方均有平等的发言机会。这样，可以有效促成了信访案件的解决。因此，需要完善信访制度建设，建立一套信访程序，而听证恰恰就是一套成熟、有效、合法的程序，可以把信访与听证结合起来发挥作用。

1、价值意义

信访听证是完善信访制度的需要，其意义在于规范信访机关办理信访事项的程序和信访人的信访行为，最终实现依法处理信访问题。这一方面有利于加强政府工作部门处理信访事件的公开和透明度；另一方面也有利于提升信访工作部门在老百姓心目中的公平、公正形象，更有利于我们解决信访案件。

2、作用

（1）、规范行政机关办理信访案件的行为，同时也监督和保障了行政机关依法处理信访事项。

《信访条例》明确提出了“双向规范”的原则，其中规范行政机关的信访工作行为是一个重要方面。这就要求行政机关认真对待信访人的信访请求，客观公正地进行调查处理。同时，对行政机关作出的处理意见，如是事实清楚、证据确凿、适用依据正确的，就可以通过听证对信访人进行面对面的思想说服教育和解释，从而保障行政机关的行政行为不受信访人等其他非正常因素的干扰。

 （2）、规范信访人的信访行为。

信访听证不仅约束行政机关，而且约束信访人。通过听证给信访人提供陈述事实、理由和发表意见的平台，一方面能更有利于行政机关查明事实，维护信访人的合法权益，另一方面也能让信访人的一些无理和过高的要求暴露出来。公开听证还会让广大群众对信访人的信访行为作出评判，用群众的力量、舆论的力量规范信访人的言行，促使信访人主动放弃无理和过高的要求。

（3）、教育广大群众增强法制观念，依法保护自身的合法权益，自觉维护正常的信访秩序。

信访听证会实际上是对广大群众进行面对面的法制教育，广大群众通过现场参加听证会，亲身感受其中的氛围，接受了一堂有实际案例的法制教育课，了解了相关的法律、政策规定，从而在日常工作和生活中回自觉地依法维护自己的合法权益，自觉维护正常的信访秩序。同时，听证会的举行，体现的是公开透明、依法处理信访问题的办事程序，自然会得到了广人民大群众的理解和支持。

（4）、给信访当事人提供表达自己意见的机会。

听证会给信访当事人提供了陈述事实和理由、陈述意见、辩论、反驳、质证的机会，信访人与被信访人就有关问题可以面对面地进行质询。这对于查明信访案件的事实真相，防止处理信访案件的机关偏听偏信、主观臆断，从程序上保护了信访当事人的合法权益；避免了传统的书面审理的局限性和背随意调查取证的缺陷，可以及时、迅速地查明事实，明确争议的焦点，及时、合法地作出决定或评判。

（5）、信访听证建立了公民与国家机关平等对话的平台。

信访制度的最终目的是实现信访处理决定的民主化、公开化、公正化、科学化和法治化。因此，信访听证要求信访当事人、听证员对相关的法律、法规、政策能够清楚了解，对条文的涵义理解准确，从而公平、公正地评议信访问题，把问题摆在明处，把理说明白；同时，信访听证使有关国家机关及其工作人员增强了依法处理信访问题的法治观念。使国家机关及其工作人员处于被监督的范围内，防止其专权和武断，最大限度的限制了公权力的滥用，在公权与私权之间找到了一个最佳的平衡点，有关当事人的合法权益也会免受不法侵犯。

（6）、信访听证具有较大的社会效益。

虽然信访听证会在某种程度上会增加信访案件处理成本，但是它有利于维持人民群众与国家机关之间的信任以及良好关系，减少二者之间的矛盾与冲突，增加信访处理决定的社会普遍可接受性，最大限度地提高办事效率。同时，信访听证充分体现利害关系人和公众参与、发扬民主、广泛听取各方面意见的精神，公平、公开、公正地处理信访问题，有利于增强政府的权威，提高政府的社会公信力，最终达到息诉息访的效果。听证制度在很大程度上已经成为了联系党委、政府、社会和公民之间的良好桥梁纽带。

（7）、保障了信访人的权益。

信访听证使信访人的知情权、申诉权、陈述权、质询权得到了充分的尊重，满足了信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感受到自己的意愿受到重视，信访权益得到了充分保障；

四、完善信访听证制度的思考。

目前，由于信访听证只是在国务院《信访条例》中进行了规定，该条例第31条第2款规定：“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。听证范围、主持人、参加人、程序等由省、自治区、直辖市人民政府规定”。可以看出，信访听证仅仅只是原则性的规定和授权性的规定，没有具体的应用程序和操作规程。因此，需要根据这一规定和实际情况，制定出一套规范、完整的信访听证程序。而现在，有多个地方已经进行了实践和探索，已经制定了各自的信访听证程序办法，如上海市、成都市、山东省等。鉴于以上几个方面的分析，借鉴外地的经验，结合我们开展信访听证工作的实践经验，建议尽快制定符合我们实际情况的信访听证程序规则，在制定信访听证程序规则的时候要充分考虑以下几方面的问题：

1、信访听证范围的确定。

信访听证的范围取决于信访案件的性质、复杂程度、人数多少等方面。简单的、可以及时处理的信访案件，可以不适用听证程序，而事实较为复杂，适用法律较为困难的信访案件，信访部门可以依信访人的申请或自行决定适用听证程序。在制定信访听证程序时，对信访听证的范围的确定可以采用排除法和口袋法，即列出不适用听证的范围，再加“法律、法规有规定或其它不适宜采用听证方式的信访案件”。这样一来，就可以避免信访听证的范围列举不全的问题；另外，可以考虑扩大信访听证的适用范围，把信访听证规定为信访处理的必经程序，作为信访调查的方式之一，无论是信访事项的办理、信访复查，还是疑难信访事项的处理，都可以或必须公开举行听证，形成办理听证、审查听证、复查听证、疑难信访事项听证四种信访听证类型。

2、听证主体。

听证主体包括听证主持人、听证员、书记员及当事人、证人等。听证主持人可以应由信访部门指定的人担任也可以由当事人双方选定，但应当考虑其担任的资格问题。建议专门建立听证员专家库，并进行分类编号，置备名册，由当事人抽签选取。选取时不应有听证员的姓名，而只需有编号、专业类别事项，以保证公正性。听证员的姓名在听证会开始时由主持人宣布。听证员的选定应当确立一个原则，即第一要把符合信访事项专业类别的专家选出，第二要选法律方面的专家，然后再选其它方面的专家。人数上应当规定不少于5人的单数。听证主持人的职责是决定听证时间、地点、确认信访听证参加人的身份、维持听证秩序、把握听证主题和听证进程、主持评议会议、宣布听证会开始和结束等。书记员可以由主持人指定的信访部门的内部人员担任，其职责是准备听证材料、做好听证记录等。另外，听证双方当事人应是信访人、被信访单位以及与信访案件有直接利害关系的人。听证当事人可以放弃听证，如参加听证，信访人应当亲自到听证会现场参加听证，不宜委托他人参加听证，而自己不出席听证会。

3、听证会的准备。

信访部门在接到申请或自行确定听证会后，应审查是否属于听证范围，然后决定是否听证。如应听证，应当按规定方式告知信访人听证的时间、地点、有关听证的权利义务、以及应注意的事项。按程序，在工作人员的主持下，由各方信访当事人抽取听证员，由信访部门从听证员中确定听证主持人。

4、听证会的程序。

听证会正式开始前的程序：由书记员完成并报告主持人。

（1）、核对听证参加人的身份；

（2）、宣读听证纪律；

（3）、告知权利和义务；

听证会的正式程序：

（1）、由主持人宣布开始、宣布案由、听证主持人、听证员、书记员

名单，询问是否申请回避；

（2）、信访人陈述基本事实和理由；

（3）、被信访人的陈述和答辩，第三人的陈述；

（4）、双方、第三人出示相关证据、相互质证；

（5）、双方当事人、第三人就争议焦点和分歧问题进行辩论；

（6）、当事人最后陈述；

（7）、听证员合议、评议、评判；

（8）、主持人依据事实和法律，向当事人解释案件事实中的合法与不

合法的成分，引导当事人分清责任并做好说服教育工作；

（9）、主持人宣布听证会结束。

5、听证报告的效力问题。

听证会结束后，听证主持人是否应当写出听证报告（或其它名称形式）？以及听证报告的效力如何？这两个问题是致使听证作用未能有效发挥的原因之一。我们建议在听证结束后， 听证主持人应当依据反映听证过程的听证笔录、合议笔录，提出信访案件处理决定的初步意见以及得出这种结论的理由阐述，即写出书面听证报告。有权处理信访案件的机关在最终作出处理决定时，应当以听证报告为重要的依据，对合理的初步决定意见应当采纳，如不采纳听证报告的，则应阐明其理由。这样可以起到听证主持人与信访机关相互牵制、相互监督的作用，有利于信访案件处理决定的正确形成。

6、关于称谓问题

现实中有两种称谓：听证会和听证庭，采用听证会还是听证庭，我们认为采用听证会较为合适，也有利于区别“法庭”一词，更加贴近当事人，更加体现当事人、听证员是平等的，营造良好的氛围。

7、关于听证会现场的陈设问题

现实中，听证会现场是照搬法庭的陈设模式，但在信访听证这种有别于“打官司”的特殊事项上，此种模式往往会造成听证员高高在上，信访当事人双方对立的感受。因此，建议改变固有模式，将信访当事人双方并排而座，与听证员席相对而座，书记员、旁听席两头分别布置。这样一来，会在心理上给人以平等，是“听”而非“审”的真切感受。

葛永坤

2008年4月

参考资料：

国务院《信访条例》

《上海市信访事项听证试行办法》

《成都市信访听证暂行办法》

《山东省信访事项听证办法（试行）》

《新泰市信访事项听证办法（试行）》

《宁夏回族自治区行政听证程序规定》  

《中华人民共和国行政处罚法》

《中华人民共和国行政许可法》