建立和完善刑事被害人救助制度的建议

昆明市政协委员、云南永天律师事务所律师   葛永坤

2008年5月25日上午在全国政协赴云南专题调研座谈会上的发言

根据要求，就“刑事被害人救助”的专题，结合我本人从事律师工作的实际和工作中对此方面的思考，提出如下的意见和建议，以供参考。

一、现实情况

基于公平正义的基本法理要求，对于刑事被害人的救助问题，许多国家在刑事立法、刑事司法实践以及理论研究方面都给予了充分的重视。从20世纪60年代起很多西方国家陆续建立了国家对刑事被害人的特殊保护制度——刑事被害人国家补偿制度，以切实加强刑事被害人的权利保护。

早在二战结束后，新西兰和欧美等国迅速建立了刑事被害人的补助和救济制度。1963年，第一部《刑事被害补偿法》在新西兰诞生，同时建立了刑事损害补偿法庭；英国1964年制定了《刑事损害赔偿方案》，成立了独立的刑事损害赔偿委员会； 美国1965年加利福尼亚州首先制定《被害人补偿法》；日本1981年通过了《犯罪被害人给付金发放法》；1985年，联合国通过了《为罪行与滥用权力行为的受害者取得公理基本原则宣言》，该原则明确规定了国家补偿制度的对象、方式，对资金来源和补偿程序作出原则性的规定。

在我国，有些地方政府、地方法院对被害人救助的问题进行了积极的探索。如：新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市曾对1999年乌鲁木齐爆炸案受害人或其近亲属予以经济补助；石家庄市政府对2000年该市第二棉纺厂爆炸案的受害人及遇难家属发放补助；2004年2月淄博市委政法委、淄博市中级人民法院出台的《关于建立犯罪被害人经济困难救助制度的实施意见》，其中规定当市民在刑事案件中遭遇伤害后，被害人不能从加害人及其它方面获得实际经济补偿，生活特别困难的情况下，由政府给予一定数额的资金救助。2004年11月，青岛市中级人民法院、青岛市政法委、青岛市财政局联合发布《青岛市刑事案件受害人生活困难救济金管理办法》，建立了刑事受害人救济金制度，救济金额一般限于人民币3000元以上3万元以下；同年，福州市中级人民法院制定了《关于对刑事案件被害人实施司法救助的若干规定》，救助一般情况下限于人民币2万元以内，救助基金由市财政拨款，收入和支出实行专项管理，专项核算。2007年初，最高人民法院在部署2007年人民法院工作时提出，要研究建立刑事被害人国家救助制度。

在我本人的实际工作中，涉及刑事被害人救助的主要有两个方面，一是，承担法律援助义务，通过承办法律援助案件，代理刑事被害人诉讼，维护刑事被害人的合法权益，为刑事被害人提供了“法律上的救助”；二是，在承办刑事案件时，通过“和解”使刑事被害人取得经济上的补偿和精神上一定程度的抚慰；

生活在这个世界上，人人都有可能成为无辜的被害人。保护被害人，也就是保护每一个人。这是人类社会发展到高度文明时所形成的一个基本共识。因而充分及时地保障刑事被害人的合法权益，实现社会正义，成为生存在社会中的人的基本权利需求。

据有关部门统计，我国每年的刑事案件约200万件以上，但近八成的刑事被害人难以得到赔偿，也无法得到政府和其它方面的救助，多数被害人的家庭因此而陷入了人财两空的艰难境地。我们可以看到，我国现有的法律规定和制度在刑事被害人权利保障方面是不够充分及时的，有时还显得无力。因此，建立我国的刑事被害人救助制度不仅是国家对弱势群体的关怀，更是司法文明和司法和谐的体现和要求；不仅有利于维护被害人的合法权益，也有利于维护国家的长治久安；不仅是个体生存的需要，也是社会和谐、社会公平正义的必然内涵。

二、主要问题

1、 按照我国《刑法》第36条第1款规定：“由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失”。《刑事诉讼法》第77条第1款规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼”。这是我国刑事被害人行使损害赔偿请求权的主要法律依据，但是刑事损害赔偿的义务主体是具体个案的犯罪嫌疑人、被告人，而实践中基于以下的种种情形，刑事被害人或其一定范围的近亲属不能得到及时、充分的赔偿：（1）、在有些案件中，犯罪嫌疑人、被告人因被判处死刑或畏罪自杀，且又无遗产可供侵害赔偿，导致赔偿义务主体缺失；（2）、有的犯罪嫌疑人、被告人了根本没有赔偿被害人的经济能力或虽有一定能力，但远不足以弥补其侵害给被害人造成的损失，因而法院即使下判决也难以实际执行；（3）、有的案件因诸多原因久久不能破案，不能确定犯罪嫌疑人，被害人无从行使其请求权，赔偿问题无法解决；（4）、犯罪嫌疑人、被告人无行为能力、限制行为能力，而其法定代理人根本无能力代为履行赔偿责任；（5）、有的被害人在遭受刑事侵害后，特别是人身遭受重大伤害时，倾尽家产、负债累累仍不能满足医疗费用，生活来源也断绝，但诉讼程序又需一段时日，被害人无法得到即时的赔偿；（6）、有些案件被害人因犯罪行为而死亡或严重残疾时，被害人和由其抚养、赡养的近亲属陷入悲惨处境中，基本生活得不到保障。（7）、我国刑事法律制度规定，犯罪嫌疑人、被告人主动赔偿被害人的事实，仅是定罪量刑中从轻的酌定情节，不是法定从轻、减轻的情节。这样一来，犯罪嫌疑人、被告人或其亲属虽然愿意赔偿，但担心进行了经济赔偿，还是照样被判刑，或者没有明显的区别而不愿意或故意隐瞒真实能力。（8）、在刑事附带民事案件的审判中，存在“重刑轻民”的错误观念，导致赔偿不及时、不充分；（9）、现行的刑事法律规定，赔偿不包括“精神损害赔偿”，但是对被害人的赔偿，特别是一些具体案件上，精神损害的赔偿和抚慰是非常重要和必要的，在法理上对精神损害的赔偿是基本的原则，也是多数国家的做法。被害人遭遇此类案件本身是不幸的，由于我们的刑事制度所限制和犯罪人的赔偿能力有限或赔偿不及时，被害人（包括近亲属）在物质上、精神上遭受巨大的重创，这对被害人是极不公平的。

2、对刑事被害人的救助，是一项法律性、政策性很强的工作，需要依法、依程序严格办理。虽然，之前已经有了有益的探索和实践，但至今尚无一部完整、系统的法律法规来规范，属于“无法可依”的局面。这样一来直接、导致了“各自为阵”，无法协调、统一，造成新的社会不公平、不和谐现象。

      以上面临的很现实的问题，应当引起我们进一步深思：遭受犯罪侵害的被害人或者其一定范围的近亲属怎样才能得到及时、充分的权利救济？对被害人的赔偿怎样才能最大限度地减轻物质上、精神上遭受的巨大重创，法院判决得不到完全的执行，国家法律制度设计是否需要进一步的完善？当刑事被害人（包括其一定范围近亲属）遭受特定犯罪侵害，不能得到充分救济时，国家是否应当承担一定的责任？

三、思考和建议

1、尽快建立刑事被害人的救助制度。

（1）、一个公民因为刑事犯罪遭受侵害，除了实施犯罪的行为人有责任外，政府也应当承担责任，这就要求国家权力机关在追究犯罪的同时也应当对被害人进行救济和帮助。对被害人的救助，体现的是一个国家的能力和对人民的关怀。在法律上确立被害人救助制度，是现代法治国家立法的一个共同趋势。就我国建立刑事被害人救助制度而言，是迫切需要的一项利国利民的制度。但我们现在还处于摸索、试验阶段，我们首先应改变自己的观念，突破现有的模式，积累经验。在正式立法制订刑事被害人救助法律前，先由国家司法机关和有关部门联合作出一些关于刑事被害人救助的具体规定，待时机成熟时，再制订专门的刑事被害人救助法律，详细规定刑事被害人救助的对象、原则、条件、程序和实施机关等内容。

（2）、 刑事被害人救助的实施机关建议不要放在公、检、法机关，因为救助本身不属于司法程序而属于行政程序，公、检、法机关本身是司法机关，其职能是行使国家的司法权。因此，建议放在司法行政机关，并且可以将现在司法行政机关主管的法律援助机构整合，发挥资源整合利用的优势，避免机构重叠。  

       （3）、救助的原则。救助应当遵循公平正义的根本法理要求，应确立救助法定原则、赔偿为主救助为辅原则、适度救助原则。只有当符合法律规定，按照法律规定的程序进行才能给以救助；在被害人不能通过诉讼途径或其他途径获得完全赔偿时，国家才承担救助的责任；对救助金的额度应当根据具体情况，参考国家的经济发展水平，综合考虑各方面的因素确定适当的数额。并且救助金额应为赔偿差额部分，即扣除法院判决金额或被告人、犯罪嫌疑人已经赔偿的部分。

      （4）、救助的对象和条件。可确定救助对象为：一种是刑事被害人本人；另一种是被害死亡或身心残疾的被害人的扶养人。同时具备确定以下并列条件：a.必须是无法被告人、犯罪嫌疑人或其他途径得到充分的赔偿；b.必须是严重暴力犯罪引起被害人的人身权利遭受损害； c.须被害人主观上无过错或过错较小；d.须及时报案，积极配合司法机关，并按照法定期限申请救助。

       （5）、救助方式。在救助方式上应采取一次性金钱救助方式，被害人要求分期给付的应当允许；

       （ 6）、先行支付。考虑到有些案件无法破案或短期内无法破案，诉讼、执行有一个较长的过程，但判决前被害人急需紧急医疗或其他费用，在确定被害人或其扶养人符合一定条件可申请先行支付救助金，以避免被害人遭受更大的不幸。  

2、在法律体系上彻底改变“重刑事、轻民事”的现象。

对现行的《刑事诉讼法》进行修订或以司法解释的形式对刑事附带民事诉讼重新作出规定，突破现《刑事诉讼法》的局限，在法律上保证被害人无论刑事还是民事诉讼中实际享有同样的权利。审理刑事部分的诉讼时赋予被害人与公诉人、被告人同等诉讼地位，在具体操作中也同等对待，被害人在诉讼中有权参加法庭调查、辩论、陈述自己的观点和意见、提出自己的要求，在法律体系上彻底改变“重刑事、轻民事”的现象。

3、改变刑事附带民事案件只赔偿有形的实际损害，不赔偿无形的“精神损害”，全面体现对刑事被害人的及时、充分赔偿。

现行的刑事法律规定，在刑事附带民事案件中对刑事被害人的赔偿不仅为死亡赔偿金、丧葬费、医疗费、误工费、护理费、扶养费、残疾赔偿金等实际的损失，而对“精神损害赔偿”却不予以支持。刑事案件的发生，不仅在物质上造成损害，更重要的是在精神、心里层面造成损害。物质损害尚有可能或容易弥补，但精神上的损伤却是无法抚平的。如果在精神上的赔偿得不到不支持，就无疑于不承认精神损害的存在，势必会加重被害人的精神痛苦，这样无利于精神损伤的抚慰。对精神损害的赔偿是法理的基本原则，也是人权保护的基本要求，体现了以人为本和人性的理念。不承认刑事案件的精神损害赔偿，不仅与我国民事司法实践已广泛适用精神损害赔偿的现实相脱节，而且也不符合对被害人进行救助和抚慰的初衷。因此，应当承认被害人有向犯罪人提出精神损害赔偿的权利，支持刑事被害人提出的精神损害赔偿要求，不仅要对被害人进行物质补偿，还要有精神抚慰，使刑事被害人得到的及时、充分的赔偿；

4、推行刑事附带民事案件的“和解”制

在刑事附带民事案件中，区分不同性质的案件，对涉及人身伤害的案件、一般伤害案件、防卫过当案件、交通肇事案件等性质较轻的案件，可以由被害人（及近亲属）与犯罪嫌疑人、被告人进行协商和解，司法机关也应当做和解工作。只要被害人（及近亲属）与犯罪嫌疑人、被告人达成和解，司法机关应当予以确认和保护。并且，应当作为犯罪嫌疑人、被告人减轻处罚、判处缓刑、减刑、假释、立功、悔罪、认罪态度好的法定条件。

对被害人（及近亲属）与犯罪嫌疑人、被告人的“和解”，可以贯穿到从公诉阶段开始一直到执行阶段的整个过程中。还可以考虑“先行和解赔偿”，即在为判决确定刑罚前，允许被害人（及近亲属）与犯罪嫌疑人、被告人和解，如达成协议赔偿，可以先由公证部门认定赔偿事实，作为以后定罪量刑的依据。如以后，为判无罪，被害人应当负责返还。

同时，对于可以采用和解方式的案件范围、条件、程序，减轻处罚的标准应由中级法院以上法院统一掌握，不适宜在基层法院。同时，对“和解”的适用应当严格控制，加强监督，避免造成“以钱买刑”的不良现象。

5、建立“刑事被害人的救助基金”

   建议尽快建立我国的“刑事被害人的救助基金”，基于我国的经济水平，救助基金可通过以下渠道筹集：一是国家将一定的财政收入注入到其中；二是将部分收缴的罚金和没收的财产的纳入其中；三是接受社会捐助；四是整和法律援助基金纳入。

                                  2008年5月25日